Miesięczne archiwum: Marzec 2015

Zasady ogólne w białoruskim postępowaniu administracyjnym


|

W pewnym zakresie odpowiednikiem polskiej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 roku [1] w Republice Białorusi jest ustawa Republiki Białorusi z dnia 28 października 2008 roku o podstawach administracyjnych procedur[2]. Jest to stosunkowo nowy akt prawny, którego celem było uporządkowanie, uproszczenie oraz przyspieszenie wadliwych jak dotąd procedur administracyjnych. Mimo nielicznych nieścisłości i niekonsekwencji, które posiadają niewątpliwie swoje źródło w wysokim stopniu formalizacji i szczegółowości wszelkich postępowań wywodzących się z ustawodawstwa ZSRR i funkcjonujących w państwach powstałych na jego gruzach, stwierdzić należy, że ustawodawca białoruski zrealizował swoje założenia w zakresie reformy.

Akt prawny, którzy tworzy białoruskie postępowanie administracyjne składa się jedynie z 48 artykułów, zredagowanych dość jasnym i przejrzystym językiem. Z całą pewnością kompleksowa ocena tej regulacji prawnej nie jest jeszcze możliwa z racji jej krótkiego obowiązywania i praktyki administracyjnej na niej opartej, ale z punktu widzenia rozważań teoretycznoprawnych taka ocena jest jak najbardziej pożądana. Jednym z takich zagadnień, któremu warto poświecić miejsce jest kwestia zasad ogólnych białoruskiego postępowania administracyjnego.

Zasady ogólne białoruskiego postępowania administracyjnego zostały zawarte w artykule 4 ustawy. Zgodnie z treścią tej normy Podstawowymi zasadami na jakich opiera się białoruskie postępowanie administracyjne są: praworządność, równość podmiotów zainteresowanych wobec prawa, priorytet interesów podmiotów zainteresowanych, jawność postępowania administracyjnego, ekonomia i dostępność postępowania, zasada „jednego okna” oraz współpraca przy postępowaniu administracyjnym różnych organów państwowych. Ustawodawca białoruski, decydując się na wprowadzenie zasad postępowania administracyjnego, podał również ich definicję.

I tak, zasada praworządności rozumiana jest jako działanie właściwych organów administracji w granicach swoich kompetencji i zgodnie z warunkami przewidzianymi w ustawie o podstawach administracyjnych procedur. Wskazana norma stanowi uzupełnienie artykułu 1 Konstytucji Republiki Białorusi z dnia 15 marca 1994 roku [3], który brzmi Republika Białoruś jest jednolitym demokratycznym socjalnym państwem prawa. W związku z tym wszelka działalność organów administracji może odbywać się wyłącznie w granicach i na podstawie prawa. Jest to podstawowa zasada na jakiej powinna opierać się wszelka działalność organów administracji.

Zasada równości podmiotów zainteresowanych wobec prawa definiowana jest jako stan gdy w trakcie postępowania obywatele (osoby fizyczne) są równi wobec prawa bez względu na płeć, rasę, narodowość, język, pochodzenie, stan majątkowy, zajmowane stanowisko, miejsca zamieszkania (miejsca przebywania), stosunek do religii, przekonań, przynależności do politycznych partii i organizacji społecznych, a osoby prawne- niezależnie od prawno-organizacyjnej formy, form własności, zależności i miejsca rejestracji. Ostatnie wskazania są istotne zwłaszcza w kontekście prowadzenia przez podmioty zagraniczne działalności gospodarczej na terytorium Republiki Białorusi. Normy tam zawarte zabraniają dyskryminacji takich podmiotów, biorąc pod uwagę ich zależność od innych podmiotów znajdujących się poza terytorium Republiki Białorusi. Dla jasności całego przepisu wyjaśnić należy jeszcze pojęcie pomioty zainteresowane.

Zgodnie z treścią definicji legalnej, zawartej w ust. 3 art. 1 ustawy, podmiot zainteresowany lub też osoba zainteresowana [4] to obywatel Republiki Białorusi, obywatel innego państwa, osoba bez obywatelstwa, indywidualny przedsiębiorca lub przedsiębiorca będący osobą prawną, osoba prawna Republiki Białorusi oraz inna organizacja, zwracająca się o wszczęcie postępowania administracyjnego. Jak więc widzimy podana wyżej definicja odbiega nieco od definicji strony na gruncie polskiego postępowania administracyjnego, dlatego też właściwsze wydaje się używanie na potrzeby niniejszego tekstu pojęcia podmioty zainteresowane zamiast strona postępowania administracyjnego. Abstrahując bowiem od rozważań nad tym, czy można doszukać się w tej definicji wpływu obiektywnej legitymacji procesowej strony lub subiektywnej legitymacji procesowej strony, zauważyć należy, że definicja z art. 1 ust. 3 przypomina raczej konstrukcyjne definicję osoby interesowanej z polskiego postępowania administracyjnego z 1928 roku, gdyż nie ma w niej mowy ani o interesie prawnym ani obowiązku danego podmiotu, a tylko o możliwości żądania czynności od organu.

Zasada priorytetu interesu podmiotów zainteresowanych definiowana jest jako stan w którym, w przypadku niejasności lub niedokładności danego aktu prawnego, wydawana przez organ administracji decyzja administracyjna powinna uwzględniać, w stopniu jak najwyższym interes podmiotu, który będzie adresatem tej decyzji, a dokładniej, kiedy decyzja inkorporować będzie uprawnienia i obowiązki dla tego podmiotu. Jak więc widzimy jest to niezwykle ważna zasada w kontekście obrotu prawnego, która zwłaszcza na gruncie prawa publicznego chroni podmiot administrowany zarówno przed błędami legislacyjnymi ustawodawcy jak i uznaniowością podmiotu administracji.

Warto w tym miejscu wspomnieć o innej zasadzie, nie wyrażonej wprawdzie wprost w normach komentowanej ustawy, ale biorąc pod uwagę treść zasady priorytetu podmiotów zainteresowanych oraz treść art.6 i 7 ustawy, czyli norm regulujących kwestię przyjmowania i sposób traktowania podmiotów w danym organie oraz kwestię informowania o wszelkich czynnościach postępowania, strukturze, prowadzonych rejestrach oraz harmonogramach pracy danego organu, należy skonstatować, że normy te tworzą zasadę zaufania obywatela do instytucji publicznych. Jest to z całą pewnością novum na gruncie praktyki administracyjnej państw postradzieckich gdzie do tej pory podmiot administrowany pozostawał bezbronny wobec wszechwładzy i uznaniowości organu administracyjnego. Dlatego też warto de lege ferenda zasygnalizować, że w przypadku nowelizacji obecnej ustawy warto wyrazić wprost tę zasadę.

Jawność administracyjnej procedury, definiowana jest jako udzielenie możliwości zainteresowanemu podmiotowi wzglądu w materiał związany z rozpatrzeniem jego wniosku i wzięcia udziału w rozpatrzeniu tego wniosku osobiście lub przez przedstawicieli. Uprawnienie takie daje podmiotowi administrowanemu możliwość kontroli czynności administracyjnych danego organu i tym samym obrony własnych interesów.

Zasada ekonomii procesowej rozumiana jest na gruncie ustawy jako przeprowadzenie postępowania administracyjnego w najkrócej możliwych terminach, przy możliwie najmniejszym obciążeniu podmiotu zainteresowanego obowiązkiem dostarczenia dokumentów oraz świadectw w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Konkretyzacją tego założenia są normy z art. 12 ustawy, które regulują kwestię terminów w białoruskim postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z ust. 2 art. 12 ustawy, sprawa administracyjna nie może być załatwiana w terminie dłuższym niż 15 dni, chyba, że organ załatwiający tę sprawę musi skonsultować się z innym organem państwowym, co daje wtedy organowi załatwiającemu tę sprawę jeden miesiąc, jeśli inny termin nie jest przewidziany w odrębnych ustawach lub postanowieniach Rady Ministrów Republiki Białorusi.

Zasada jednego okna definiowana jest jako możliwość zwrócenia się do jednego właściwego organu administracji z wszelkimi niezbędnymi do przeprowadzenia danego postępowania dokumentami oraz świadectwami [5]. Jej założeniem jest myśl o koncentracji załatwiania danej sprawy podmiotu zainteresowanego w jednym miejscu.

Zasada współpracy przy realizacji postępowania zdefiniowana została jako współdziałanie właściwych organów z innymi organami państwowymi, organizacjami w celu przeprowadzenia danego postępowania w drodze pytań, wymiany dokumentów, świadectw a także w drodze innych form. Pod pojęciem innych form rozumieć należy udzielanie informacji, wskazać pod warunkiem, że taka forma nie jest sprzeczna z innymi aktami ustawodawstwa Republiki Białorusi. Konkretyzację wskazanej zasady i jej szczegółową realizację znajdujemy w od 21 do 23 ustawy.

Fakt, że zasady ogólne białoruskiego postępowania administracyjnego znalazły się w Rozdziale I ustawy, zatytułowanym Postanowienia ogólne, powoduje to, że zasady te powinny być brane pod uwagę przy wykładni norm ustawy w kontekście przeprowadzania postępowania administracyjnego na każdym jego etapie.

Pewnego rodzaju konkretyzacją zasad ogólnych są uprawnienia podmiotów zainteresowanych w postępowaniu administracyjnym, które uregulowane zostały w art. 10 ustawy. Zgodnie z tą regulacją osobie fizycznej lub osobie prawnej w postępowaniu administracyjnym przysługują następujące uprawnienia:

– zwracać się z podaniami i wnioskami do właściwych organów administracji;

– bezpłatnie otrzymywać od właściwych organów administracji formularzy przewidzianych przez określone przepisy ustawowe;

– brać udział w danym postępowaniu osobiście lub przez swoich przedstawicieli, jeśli inne ustawy nie stanowią inaczej;

– możliwość wzglądu w materiał sprawy, która dotyczy danego podmiotu.

– otrzymywać informacje o swoich uprawnieniach i obowiązkach. Norma taka kreuje zasadę zaufania i współpracy obywatela z organami państwowymi;

– otrzymać odpisy decyzji administracyjnych;

– cofnąć swój wniosek lub odwołanie w dowolnym czasie do momentu wydania danej czynności administracyjnej;

– zaskarżyć przyjętą decyzję administracyjną.

Reasumując powyższy szkic stwierdzić należy, że istnienie i funkcjonowanie zasad ogólnych w białoruskim postępowaniu administracyjnym to istotny postęp w procesie transformacji białoruskiego systemu prawa publicznego, jaki trwa nieprzerwanie od 1991 roku, kiedy to powstała niezależna Republika Białoruska. Musimy mieć bowiem świadomość, że państwa powstałe na gruzach Związku Radzieckiego nie miały tradycji i praktyki w zakresie odrębnego postępowania administracyjnego, jak na przykład Polska, która jako drugie państwo na świecie, po Austrii posiadała swój kodeks postępowania administracyjnego już w okresie międzywojennym. Dlatego też opisane w niniejszym artykule zasady ogólne wyznaczać powinny nowe standardy, które stworzą podstawy sprawnej, efektywnej i działającej zgodnie z zasadami państwa prawnego administrację. Stanowić powinny bazę normatywną, która służyć będzie dalszym reformom i budowie norm kontrolujących administrację publiczną.

 

Przypisy:

[1] Dz. U. Nr. 30, poz. 168

[2] ЗАКОН РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ от  28 октября 2008 г. Об основах административных процедур, № 433-З. Pełny tekst ustawy: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p0=h10800433&p2={NRPA}, dostęp 28.02.2015 r.

[3] Polski czytelnik zdany jest niestety na niezwykle skąpe materiały dotyczące białoruskiego prawa, czy też systemu politycznego. Dla zainteresowanych czytelników w języku polskim : E. Toczek, Podstawy ustroju konstytucyjnego Białorusi, Warszawa 1995- skromne opracowanie Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu; Jacek Zaleśny, System konstytucyjny Białorusi, Warszawa 2011; Włodzimierz Chwalej, Jan Funk, Andrzej Tynel, Podstawy prawa gospodarczego Rosji, Białorusi, Ukrainy, Warszawa 2000

[4] W języku rosyjskim-Заинтересованное лицо

[5] W białoruskiej praktyce administracyjnej wraz z wejściem ustawy zauważalna jest tendencja promowania zasady jednego okienka. Dla przykładu informacja ze stronu Komitetu Wykonawczego Miasta Witebska o istocie, zasadach oraz mechanizmie funkcjonowania „jednego okienka”: http://www.vitebsk.gov.by/ru/princip-ru/, dostęp 1.03.2015 r.

Wszelkie tłumaczenia tekstów aktów prawnych z języka białoruskiego oraz rosyjskiego zostały wykonane samodzielnie przez autora artykułu.