Kilka słów o New Public Management w Polsce


|

Wydaje się, że racjonalizacja administracji, jako proces, ma jeszcze wiele do osiągnięcia w naszym Kraju. Jednakże, aby móc mówić o efektach, należałoby ten proces rozłożyć na czynniki i wybrać jedynie te, które mają rzeczywiście długofalowy, pozytywny wpływ na rozwój usług administracji publicznej. Nie wszystko to, co na pierwszy rzut oka wydaje się prawidłowym rozwiązaniem, takie jest po latach praktyki. Z nowoczesnego publicznego zarządzania należałoby wyciągnąć to, co jest dobre, modyfikując pewne jego podstawowe założenia, a nawet je uzupełniając.

Ostatnio na jednym z portali informacyjnych pojawił się ciekawy artykuł – wywiad nt. prywatyzacji usług publicznych (R. Woś, Wywiad z D. Sześciło: Pełzająca prywatyzacja. Państwo zwija się tam, gdzie nikt tego nie kontroluje, Portal Forsal.pl na dzień 17 października 2014 r.). Dotyczy on również New Public Management. Autor już na wstępie słusznie zauważa, że obywatele naszego kraju, gdy słyszą o aparacie administracji publicznej, od razu jako skojarzenie wymieniają „skostniały moloch”. Czy aby mają rację?

Z pewnością nie raz, nie dwa, każdy z nas miał do czynienia z biurokracją. Załatwienie prostej sprawy w urzędzie wymaga od Nas podpisania, przyniesienia i wypełnienia tony formalnej dokumentacji. Chcesz zadzwonić do urzędu i dowiedzieć się, jaki wydział rozstrzyga daną sprawę? Proszę bardzo – ale licz się z tym, że ucierpi na tym nie tylko Twój rachunek telefoniczny, ale i układ nerwowy, bowiem – jak to się zazwyczaj dzieje – jesteś przełączany z działu do działu i summa summarum żaden z pracowników nie wie, jak Ci pomóc, bo sami nie wiedzą, jak wygląda u nich schemat organizacyjny urzędu i podział kompetencji wśród urzędników.

New Public Management, czyli koncepcja nowego, menadżerskiego podejścia do administracji publicznej, miała stać w opozycji do tradycyjnego modelu zarządzania, w którym dominowała nieefektywność. Koncepcja wyrosła z chęci poprawy funkcjonowania sektora publicznego, pojawiła się najpierw w Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii w latach osiemdziesiątych XX w., a od początku lat dziewięćdziesiątych zyskała swe miejsce w Stanach Zjednoczonych. Za sztandarowe hasła przyjęto m. in. zorientowanie na wyniki, wzmocnienie mechanizmów rynkowej konkurencji (prywatyzacja, outsourcing), zorientowanie administracji na konsumentów.

W języku  D. Osborne.a i T. Gaeblera administracja publiczna powinna „sterować, a nie wiosłować” (steer, not row), co oznacza tyle, że administracja przyjmuje za rolę zapewnienie pewnych ram świadczenia usług publicznych, powinna je planować oraz zabezpieczać finansowo. Natomiast wspomniane wiosłowanie – czyli świadczenie usług publicznych – ma należeć do sektora prywatnego. W końcu administracja może zapewnić pewne dobra i usługi, ale sama ich oferować nie musi.

Autor artykułu wspomina, że „Właściwie każda większa reforma odziedziczonych po PRL-u usług publicznych przesiąknięta była duchem nowego zarządzania publicznego. Wprowadzenie systemu kontraktowania zamówień publicznych, rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego, zaszczepianie biznesowych metod zarządzania w urzędach, które polegały np. na wdrażaniu kolejnych systemów zarządzania jakością. Albo w ogóle reformy samorządu lokalnego i regionalnego z lat 1989–1990 oraz 1998–1999.”. Nie sposób się nie zgodzić z tymi poglądami. Szalone lata 90-te zaowocowały wieloma zmianami w duchu nowoczesnego publicznego zarządzania. Ale co dalej? Mamy 2014 rok i mogłoby się wydawać, że wszystko to, co dało się sprywatyzować, już dawno zostało temu poddane. Prywatyzacji poddano choćby transport miejski, zaopatrzenie w energię, finanse czy gospodarkę odpadami. Zmniejszenie roli państwa w sektorze gospodarki, wzrost efektywności przedsiębiorstw, podniesienie jakości dóbr i usług, wspieranie innowacyjności – to wszystko wydaje się być widoczne gołym okiem  jako skutki przeprowadzonej prywatyzacji usług administracji publicznej. Ale nie do końca tak jest, pozostały pewne sektory do tej pory nadal znajdujące się w rękach państwa. Obecnie mówi się o II fazie prywatyzacji usług administracji publicznej, tzw. „pełzającej prywatyzacji” – pod nóż idzie oświata i ochrona zdrowia.

„Przekazanie samorządom daleko idącej odpowiedzialności za świadczenie usług publicznych to otwarcie furtki do pełzającej prywatyzacji. (…) Procesy rozgrywające się na poziomie lokalnym odbywają się jakby poza szerszą społeczną kontrolą. Rzadko przebijają się do świadomości ogólnokrajowej i nie mają szans, by stać się pełnokrwistymi tematami politycznymi. Gdyby polski rząd ogłosił publicznie, że jest za prywatyzacją systemu przedszkolnego albo szkolnego, to musiałby za taką decyzję zapłacić pewną polityczną cenę. Wywołałby przy tym pewną debatę, podczas której pojawiłyby się argumenty za i przeciw takiemu rozwiązaniu. Tak działają systemy demokratyczne. Dla polityków dużo wygodniej jest jednak takiej dyskusji nie wywoływać i pozwolić, żeby rynek sam zdecydował, jak będzie. I tak się właśnie teraz dzieje.”. Powierzenie przez samorząd terytorialny prowadzenia szkoły odbywa się na podstawie  umowy, bez procedury konkursowej. Wskazuje się, że taka szkoła nie podlega żadnej kontroli, dodatkowo konkurencja w szkołach sprawia, iż nauczyciele w nich są gorzej traktowani, niż w placówkach państwowych na co ma wpływ toczący się spór publiczny o Kartę Nauczyciela, która nauczycielom w państwowych placówkach edukacyjnych gwarantuje szereg świadczeń, a tym z prywatnych – już nie. Rynek sam niweluje problem, bowiem samorząd stawia na placówki prywatne i po problemie (bo liczą się finanse, Drodzy Państwo, a jakże…).

A co ze służbą zdrowia? Od 2011 roku pacjenci mają prawo wyboru świadczeniodawcy usług. Wśród nich mamy zarówno podmioty publicznej, jak i prywatne, co związane jest z wprowadzeniem ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej. Przekształcenie szpitali w spółki kapitałowe to nic innego, jak przykład komercjalizacji i prywatyzacji. Zabieg bardzo korzystny z racjonalnego punktu widzenia, bowiem prywatny przedsiębiorca może zainwestować duże sumy pieniędzy w budowę ośrodka zdrowia czy laboratorium,  w ich wyposażenie, zatrudnienie wykwalifikowanej kadry. Brzmi to niczym utopia. Ale jak wiadomo, przedsiębiorcy lubią pomnażać swoje zyski i stawiają na tą działalność, która im się opłaca najbardziej. Przeniesienie w prywatne ręce takiej działalności może w niedalekiej przyszłości skutkować tym, że placówki zaczną świadczyć konkretne typy usług medycznych (te najbardziej dla nich opłacalne).

Koncepcja New Public Management, która miała stać się szansą na rozwój państwa, miała przyczynić się do wzrostu przedsiębiorczości, innowacyjności, do zorientowania na klienta, wywołuje mieszane uczucia. Szereg wątpliwości i zastrzeżeń zarzuca się zarówno jej hasłom i założeniom, jak i ich praktyce. Duży niepokój wzbudza takie funkcjonowanie administracji publicznej, które determinowane jest poprzez potrzeby klienta, a nie obywatela. A jak wiadomo – konsumenci i obywatele mogą mieć inne potrzeby. Dodatkowo, zgodnie z podstawowym założeniem administracji publicznej, powinna ona dążyć do realizacji dobra wspólnego, a konsumenci dążą do maksymalizacji swoich indywidualnych interesów.

„Gdyby ludzie byli aniołami, żaden rząd czy administracja nie byłyby konieczne. Gdyby aniołowie mieli rządzić ludźmi, ani wewnętrzna, ani zewnętrzna kontrola nie byłaby konieczna. Tworząc jednak rząd, w którym ludzie będą administrowali ludźmi, stajemy wobec wielkiej trudności: najpierw należy umożliwić rządowi kontrolowanie rządzonych, następnie należy zobowiązać rząd, aby kontrolował się sam” (James Madison). Dr hab. Jerzy Supernat wskazuje istotny problem odpowiedzialności funkcjonariuszy administracji publicznej. Dyskryminacyjne działania w koncepcji NPM wobec konsumentów i podmiotów są niedopuszczalne. Powinni oni ponosić odpowiedzialność za swoje działania.

Efektywność technik i metod zarządzania nie raz staje w sprzeczności z ideami i wartościami administracji publicznej, tj. skutecznością i ekonomicznością. Drogie rozwiązania biznesowe okazują się nieefektywne, niedostępne do spełnienia w polskich realiach pod względem finansowym oraz niepraktyczne. Należy próbować stosować takie rozwiązania, które dają się pogodzić z wartościami służby publicznej i nie koliduje z jej wizerunkiem.

W mojej opinii za praktycznym funkcjonowaniem New Public Management stoi tyle samo plusów, co i minusów. Wydaje się, że racjonalizacja administracji, jako proces, ma jeszcze wiele do osiągnięcia w naszym Kraju. Jednakże, aby móc mówić o efektach, należałoby ten proces rozłożyć na czynniki i wybrać jedynie te, które mają rzeczywiście długofalowy, pozytywny wpływ na rozwój usług administracji publicznej. Nie wszystko to, co na pierwszy rzut oka wydaje się prawidłowym rozwiązaniem, takie jest po latach praktyki. Z nowoczesnego publicznego zarządzania należałoby wyciągnąć to, co jest dobre, modyfikując pewne jego podstawowe założenia, a nawet je uzupełniając.