Czy stawiać na niezależność urzędów centralnych? Refleksje na tle powołania nowego Prezesa UOKiK


|

W Polsce nie ma jednolitego modelu statusu prawnego centralnych organów administracji rządowej. Rządzący od lat lawirują pomiędzy wzmacnianiem niezależności takich organów, a ich upolitycznianiem. Tymczasem wpływ urzędów centralnych na przedsiębiorców jest nie do przeceniania – rozwiązanie tego dylematu nie jest więc obojętne dla biznesu.

W mediach szeroko dyskutuje się ostatnio sprawę powołania Adama Jassera na stanowisko Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zob. http://finanse.wp.pl/kat,1037883,title,UOKiK-zagraza-decyzyjny-paraliz,wid,16521533,wiadomosc.html). Zdaniem części komentatorów, prezes Jasser nie spełnia jednego z wymogów powołania go na to stanowisko, tj. nie posiada wykształcenia z zakresu spraw należących do właściwości Prezesa UOKiK. Czyniłoby to powołanie niezgodnym z prawem, a zatem potencjalnie mogłoby skutkować nawet podważaniem decyzji Prezesa UOKiK w przyszłości. Niezależnie od zagadnienia prawdziwości tych zarzutów, przypadek ten skłania do refleksji na temat przyjętego w Polsce modelu obsadzania stanowisk kierowników centralnych organów administracji rządowej.

Centralne organy administracji rządowej (takie jak Prezes UOKiK, ale także np. Główny Inspektor Sanitarny, Główny Inspektor Ochrony Środowiska itp.) to organy administracji publicznej, których obszar właściwości obejmuje terytorium całego kraju. Są to wyspecjalizowane branżowo organy, które w zależności od sytuacji albo bezpośrednio realizują kompetencje władcze administracji publicznej, albo też stoją na czele pionu administracji publicznej realizującej takie kompetencje (kierują lub nadzorują organami terenowymi). W takiej sytuacji centralny organ administracji rządowej, różnymi środkami prawnymi, kształtuje politykę administracyjną całego pionu administracji.

Centralne organy administracji rządowej posiadają niekiedy znaczne kompetencje władcze względem przedsiębiorców, z wymierzaniem dotkliwych kar finansowych włącznie. To te organy decydują też często (same lub poprzez wpływ na podległe organy terenowe), którzy przedsiębiorcy będą posiadali uprawnienie do prowadzenia określonej reglamentowanej działalności gospodarczej.

Tym samym to, kto zajmuje stanowisko kierownika centralnego organu administracji rządowej i jaki jest jego stopień uzależnienia od rządzących ma dla biznesu bardzo duże znaczenie.

Sposób powołania nowego Prezesa UOKiK (który wcześniej był zatrudniony w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na stanowisku sekretarza stanu) może sugerować, że mamy do czynienia z upolitycznieniem tego stanowiska, czy też wzmocnieniem jego uzależnienia od rządu. W niniejszym wpisie nie zamierzam krytykować tego rozwiązania (abstrahując już od problemu podstaw prawnych do powołania tej konkretnej osoby), gdyż zarówno ścisłe (w tym polityczne) powiązanie centralnego organu administracji rządowej z rządem, jak i daleko posunięta niezależność takiego organu (wyrażająca się choćby w kadencyjności stanowiska, zamkniętym katalogu podstaw do odwołania z urzędu) ma swoje wady i zalety.

Centralny organ administracji rządowej posiadający gwarancje niezależności dużo łatwiej prowadzi spójną i przemyślaną politykę administracyjną, zwłaszcza, jeśli stanowisko jego kierownika piastuje osoba o fachowym przygotowaniu, nie obawiająca się sprzeciwić działaniom rządu. Przedsiębiorcy zyskują wówczas gwarancję, że podejmowane względem nich decyzje nie mają zabarwienia politycznego i nie służą np. eliminowaniu politycznej konkurencji, względnie wspieraniu zaprzyjaźnionych firm.

Z drugiej jednak strony zwiększona niezależność centralnego organu administracji rządowej powoduje, że słabnie demokratyczna kontrola nad takim organem. Rząd ponoszący polityczną odpowiedzialność przed parlamentem i wyborcami przestaje dysponować skutecznymi środkami wpływania na kierunki działania takiego organu. Centralny organ administracji rządowej, zabezpieczony kadencyjnością i chroniony przed odwołaniem, staje się odporny także na krytykę opinii publicznej. Jeśli dodamy do tego niekiedy znaczne kompetencje tego rodzaju organów, szybko może się okazać, że rodzi się w takim przypadku swoiste „państwo w państwie”.

Problemem na chwilę obecną jest jednak nie to, który z tych modeli jest lepszy, lecz to, że żaden z nich tak naprawdę nie jest modelem wzorcowym. Każda ustawa zawierająca przepisy ustrojowe, stanowiące podstawę działalności danego centralnego organu administracji rządowej inaczej kształtuje pozycję takich instytucji, co tylko wzmacnia chaos prawny.

Mimo prób i szumnych zapowiedzi, nie udało się wypracować od lat jednego modelu statusu prawnego centralnych organów administracji rządowej. A ma to kluczowe znaczenie dla ukształtowania pewności prawnej zarówno po stronie podmiotów administrowanych (np. przedsiębiorców), jak i nawet osób zajmujących takie stanowiska. Poza tym bez jednolitego określenia tego statusu prawnego nie ma mowy o budowie pewnej tradycji centralnego administrowania oraz swoistego etosu kierownika urzędu centralnego.

Dotychczasowe niepowodzenia w określaniu tego statusu skłaniają do wysunięcia wobec ustawodawcy postulatu systemowej, przemyślanej reformy w tym zakresie. Być może warto by pomyśleć o podniesieniu takiej potencjalnej regulacji dotyczącej centralnych organów administracji rządowej do rangi konstytucyjnej – co niewątpliwie ustabilizowałoby omawianą sytuację.

Michał Jabłoński

Michał Jabłoński

m.jablonski@lpig.pl

Absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego i członek Izby Adwokackiej w Warszawie. W ramach pracy zawodowej od wielu lat stale współpracuje z jedną z największych polskich kancelarii prawniczych, obsługując podmioty gospodarcze w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Jest doktorantem w Katedrze Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego WPiA UW i autorem licznych publikacji naukowych. Jest wiceprezesem zarządu Laboratorium Prawa i Gospodarki. Analizuje wpływ stanowienia i stosowania prawa administracyjnego oraz przepisów procedur (administracyjnej, sądowoadministracyjnej, cywilnej) na warunki prowadzenia działalności gospodarczej oraz funkcjonowanie poszczególnych rynków branżowych.