Czy Państwo może legalnie wyrządzać szkodę przedsiębiorcom?


|

W Polsce brakuje wypracowanego systemu rekompensowania szkód przedsiębiorców z tytułu zgodnych z prawem działań władczych władzy publicznej. Tym samym w wielu przypadkach, w których jak się by wydawało przedsiębiorcom należy się rekompensata od Państwa, nie pozwalają na to regulacje prawne. Ten stan może jednak ulec zmianie i takie postulaty są w ocenie Laboratorium uzasadnione.

 

W poniedziałkowym wydaniu „Rzeczpospolitej” (http://prawo.rp.pl/artykul/1097981.html) mogliśmy przeczytać, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu przyjął do rozpoznania skargi dwóch polskich przedsiębiorców, których grunty zostały wywłaszczone pod budowę dróg. Zdaniem tych przedsiębiorców, ich prawa i wolności zostały naruszone przez to, że odszkodowanie za wywłaszczone grunty nie objęło także wynagrodzenia szkód spowodowanych stratami w prowadzonej przez nich działalności gospodarczej.

 

Niezależnie od szczegółów wskazanej sprawy przed Trybunałem w Strasburgu, skłania ona do refleksji nad istotnym dla przedsiębiorców problemem. Otóż w Polsce wszelkie działania Państwa powodujące szkody u przedsiębiorców są w zasadzie wyłączone z zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej, jeśli mieszczą się w granicach prawa. Wyjątków jest bardzo niewiele, należy do nich m.in. odszkodowanie za wywłaszczaną na cel publiczny nieruchomość (ale ograniczające się w zasadzie do wartości wywłaszczanej nieruchomości). Wynika to z faktu, że w polskim systemie prawnym mamy generalną zasadę odpowiedzialności odszkodowawczej za działania z prawem niezgodne (zarówno w stosunkach między podmiotami prywatnymi, jak i pomiędzy władzą publiczną a obywatelem), podczas gdy obowiązek naprawiania szkody wynikłej z działań legalnych ma jedynie szczególny charakter (art. 161 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego czy art. 4172 kodeksu cywilnego).

 

Również Konstytucja, w art. 77, deklaruje jedynie prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, pomijając aspekt kompensowania szkód spowodowanych legalnymi działaniami Państwa. A przecież z puntu widzenia przedsiębiorcy jest wszystko jedno – ważne, że poniósł określoną stratę, której źródłem nie było jego zaniedbanie.

 

Takie sytuacje, jak będąca przedmiotem przyszłych rozważań Trybunału w Strasburgu, skłaniają więc do refleksji. Przykład z wywłaszczaniem nieruchomości pokazuje, że legalne działanie Państwa, polegające na odjęciu obywatelowi prawa własności nieruchomości na cel publiczny, może generować szkodę, która nie zamyka się jedynie uszczerbku majątkowym spowodowanym utratą nieruchomości. Obywatel mógł na terenie nieruchomości prowadzić działalność gospodarczą, której kontynuowanie po utracie prawa własności może być niemożliwe, znacznie utrudnione lub łączyć się z dodatkowymi kosztami. Jednak obowiązujące przepisy prawa nie przewidują uwzględniania wynagrodzenia tego rodzaju szkód w wymiarze odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

 

Problem oczywiście nie ogranicza się do kwestii wywłaszczeń, lecz ma szerszy, systemowy wymiar. W mojej ocenie pomiędzy powodującymi szkodę działaniami legalnymi podmiotów prywatnych i Państwa zachodzą fundamentalne różnice, które nie pozwalają na praktycznie pełne wyłączenie odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej za takie działania. Otóż Państwo ma daleko większe możliwości „legalizowania” swoich działań niż podmiot prywatny. Wszak to Państwo (oczywiście w znacznym uproszczeniu) decyduje o tym, co jest zgodne z prawem, a co nie.

 

Pomijając już nawet, że często finalnie akty stanowione przez organy władzy publicznej okazują się z prawem niezgodne (np. stwierdzenie niekonstytucyjności aktu normatywnego przez Trybunał Konstytucyjny, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, uchylenie wyroku sądu), to jednak istnieje cała sfera działań władzy publicznej, w której porusza się ona w ramach szeroko rozumianej swobody (zwłaszcza legislacyjnej, ale także niekiedy decyzyjnej, w sferze stosowania prawa). Niejednokrotnie władza publiczna wybiera rozwiązania (np. stanowi akty normatywne), które pomimo swojej zgodności z normami prawnymi wyższego rzędu powodują istotne konsekwencje ekonomiczne dla obywateli, w tym przedsiębiorców. Państwo ma zatem znacznie większe możliwości wywołania uszczerbku ekonomicznego u obywatela w granicach działań legalnych niż podmioty prywatne. Jeśli tego rodzaju uszczerbek ekonomiczny mieści się w zakresie cywilistycznego pojęcia szkody, to należy sobie zadać pytanie, czy nie powinna ona być przez władzę publiczną kompensowana?

 

Oczywiście rozsądek zdaje się wskazywać, że kompensowanie konsekwencji ekonomicznych legalnych działań Państwa w sferze władczej, a przede wszystkim działań legislacyjnych, doprowadziłoby finanse publiczne do ruiny, gdyż każde działanie Państwa może skutkować uszczerbkiem majątkowym u obywateli. Nie chodzi jednak o wynagradzanie każdej zmiany w majątku obywateli w związku z działaniami władczymi Państwa, lecz o takie systemowe rozwiązanie, które zagwarantuje, że przedsiębiorcy, których egzystencja gospodarcza jest bezpośrednio zagrożona wskutek władczych, legalnych aktów Państwa, a których to przedsiębiorcy zagrożeń nie mogli rozsądnie przewidzieć, otrzymają rekompensatę pozwalającą na kontynuowanie działalności.

 

Poza tym nie można usprawiedliwiać Państwa za to, że w często w niefrasobliwy sposób wprowadza regulacje, czy też podejmuje decyzje wpływające znacznie na kondycję ekonomiczną biznesu. Nie jest tajemnicą, że chociażby tzw. oceny skutków regulacji, których sporządzenie jest obowiązkiem projektodawcy przed wszczęciem procesu legislacyjnego pozostawiają wiele do życzenia. W szczególności, ocena wpływu ekonomicznego aktów normatywnych na rynek praktycznie nie jest wykonywana, mimo istniejącego w tym zakresie obowiązku. Tymczasem właśnie narzędzia ekonomicznej analizy prawa pozwoliłyby niejednokrotnie ocenić czy zyski, które osiąga ustawodawca z wprowadzenia określonej regulacji gospodarczej przewyższają obciążenia ekonomiczne dla biznesu.

 

W mojej ocenie nie wystarczą w tym zakresie postulaty ewentualnie zgłaszane przez przedstawicieli nauki prawa, gdyż nawet Trybunał Konstytucyjny w kilku orzeczeniach wskazał, że przedsiębiorca – wobec zmian legislacyjnych – zawsze powinien być przygotowany na dostosowanie swojej działalności gospodarczej do zmienionych warunków. Tym samym bez systemowej interwencji ustawodawcy w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa za legalne działania władcze niewiele się zmieni.

 

Michał Jabłoński

Michał Jabłoński

m.jablonski@lpig.pl

Absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego i członek Izby Adwokackiej w Warszawie. W ramach pracy zawodowej od wielu lat stale współpracuje z jedną z największych polskich kancelarii prawniczych, obsługując podmioty gospodarcze w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Jest doktorantem w Katedrze Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego WPiA UW i autorem licznych publikacji naukowych. Jest wiceprezesem zarządu Laboratorium Prawa i Gospodarki. Analizuje wpływ stanowienia i stosowania prawa administracyjnego oraz przepisów procedur (administracyjnej, sądowoadministracyjnej, cywilnej) na warunki prowadzenia działalności gospodarczej oraz funkcjonowanie poszczególnych rynków branżowych.