Milcząca zgoda z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – broń przedsiębiorców pozbawiona amunicji


|

 

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej od 2010 roku daje przedsiębiorcom niezwykle silne narzędzie przeciwko opieszałości urzędów. Chodzi o tzw. milczącą zgodę, czyli domniemanie uzyskania wnioskowanego uprawnienie wskutek upływu terminu na rozpatrzenie sprawy przez organ administracji. Niestety ze stosowaniem tej rewolucyjnej dla biznesu regulacji nie jest najlepiej.

 

W ostatnim moim wpisie na blogu poruszyłem temat ustawy o swobodzie działalności gospodarczej („USDG”), a dokładnie niekorzystnego dla biznesu procesu umniejszania znaczenia niektórych jego regulacji.

 

Pora omówić w tym kontekście problemy związane z zastosowaniem art. 11 ust. 9 tej ustawy. Jest to kolejny rewolucyjny dla przedsiębiorców przepis, który – przynajmniej na papierze – gwarantuje przedsiębiorcom, że nie rozpatrzenie przez organ administracji publicznej ich wniosku skutkuje uznaniem, że organ wydał pozytywne dla nich rozstrzygnięcie, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej (jedynie nieliczne ustawy przewidują takie wyłączenie, m.in. obowiązująca od końca 2012 roku ustawa o odpadach). Jest to zatem przykład nabywania uprawnienia administracyjnoprawnego w drodze fikcji prawnej, tzw. milczącej zgody organu. Przepis ten stanowi efekt implementacji do polskiego porządku prawnego norm dyrektywy 2006/123/WE (tzw. dyrektywy usługowej), tj. jej art. 13 ust. 4: „W przypadku nieotrzymania odpowiedzi w terminie ustalonym lub przedłużonym zgodnie z ust. 3, uznaje się, że zezwolenie zostało udzielone. Odmienne postanowienia, mogą być stosowane, gdy jest to uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, w tym uzasadnionym interesem stron trzecich”.

 

Dla zastosowania omawianego przepisu w sensie podmiotowym wystarczające jest, że o dane rozstrzygnięcie ubiega się przedsiębiorca. Formalnie nie ma znaczenia, o jakie rozstrzygnięcie się on ubiega (czy jest to np. koncesja, czy zezwolenie, czy wydanie zaświadczenia). Można jedynie ostrożnie założyć (choć argumenty prawne za takim ograniczeniem wcale nie są najmocniejsze), że rozstrzygnięcie dotyczy sprawy, w której wnioskodawcą może być wyłącznie przedsiębiorca, a więc dotyczące prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Wyłączyłoby to z zakresu działania art. 11 ust. 9 USDG takie rozstrzygnięcia, jak np. pozwolenie na budowę (o które przedsiębiorcy też mogą się ubiegać, a nawet może to stanowić sedno ich działalności gospodarczej – jednak o pozwolenie na budowę może ubiegać się też podmiot nie będący przedsiębiorcą).

 

Mechanizm zastosowania art. 11 ust. 9 USDG jest następujący: musi zostać przekroczony termin rozpoznania wniosku przedsiębiorcy. Termin ten wynika z przepisów prawa (np. z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które przewidują maksymalnie dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy lub z przepisów ustaw szczególnych, np. ustawy – prawo farmaceutyczne, która przewiduje termin 210 dni na rozpatrzenie wniosku o udzielenie pozwolenia na dopuszczenie produktu leczniczego do obrotu) i powinien zostać potwierdzony przez organ, zgodnie z art. 11 ust. 4 USDG, na piśmie.

 

Nasuwa się pytanie, czy brak potwierdzenia przez organ terminu na piśmie uniemożliwia przedsiębiorcy powołanie się na jego przekroczenie i skorzystanie z instytucji milczącej zgody organu. Ustawodawca milczy na ten temat, jednak, jak się wydaje, nie można na przedsiębiorców przerzucać ciężaru uchybienia organów, które (jak pokazuje praktyka) często odmawiają przedsiębiorcom potwierdzania terminu, w którym obligują się do rozpatrzenia wniosku. W mojej ocenie wystarczające powinno być wówczas powołanie się na przekroczenie terminów ustawowych.

 

Przekroczenie przez organ administracji terminu rozpoznania sprawy przedsiębiorcy oznacza, że przedsiębiorca nabył uprawnienie, o które się ubiegał, z mocy samego prawa. Tym samym z proceduralnego punktu widzenia dalsze prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego staje się bezprzedmiotowe. Postępowanie takie powinno zatem zostać przez organ umorzone.

 

Tyle teorii. Praktyka wygląda niestety znacznie gorzej. Art. 11 ust. 9 USDG jest niestety przez organy zazwyczaj lekceważony i przedsiębiorcy mają niewielkie szanse na skuteczne przekonanie organu o nabyciu przez nich wnioskowanego uprawnienia z mocy samego prawa, poprzez upływ czasu. Nieszczęśliwie organy administracji publicznej nie spotykają się w tym zakresie z żadnym napiętnowaniem ze strony sądów administracyjnych, które przyłączyły się do traktowania regulacji art. 11 ust. 9 USDG jako niebytu.

 

Przykładowo, sady traktują zawartą w art. 11 ust. 9 USDG przesłankę „nadrzędnego interesu publicznego” jako przyczynę wyłączenia zastosowania tego przepisu w konkretnych sprawach (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 roku, sygn. IV SA/Po 416/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C726700EFD , wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 roku, sygn. VI SA/Wa 1240/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/B73085ACA2, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 roku, sygn. VI SA/Wa 2167/11,   http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/B16322D737 ).

 

Taka wykładnia art. 11 ust. 9 USDG nie znajduje żadnego oparcia w jego treści. Przepis ten bowiem pozwala jedynie co najwyżej na wyłączanie w ustawach szczególnych jego zastosowania z uwagi na nadrzędny interes publiczny. Wyłączenie musi mieć jednak charakter wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy, a nie być „wyinterpretowywane”. Taki pogląd wspiera także fakt, że art. 11 ust. 9 USDG stanowi implementację art. 13 ust. 4 dyrektywy usługowej. Dyrektywa dopuszcza wprowadzanie odstępstw od milczącej zgody, gdy taka regulacja jest uzasadniona nadrzędnym interesem publicznym. Odstępstwo musi mieć zatem formę przepisu prawa, a nie stanowić przejaw rozstrzygnięcia administracyjnego.

 

Art. 11 ust. 9 USDG jest krytykowany nie tylko przez organy administracji publicznej, które zwyczajnie się tego przepisu obawiają, ale także przez przedsiębiorców. Ustawodawca dał bowiem przedsiębiorcom niezwykle silne, lecz niestety tępe narzędzie. Nie jest jasne w jaki sposób przedsiębiorca ma uzyskać dowód, że jego uprawnienie zostało nabyte z mocy prawa. Najrozsądniejszym wyjściem wydaje się uzyskanie zaświadczenia w tym zakresie, ale tutaj spotka się on znowu z niechętnym sobie organem. Problem wymaga więc niewątpliwie interwencji ustawodawcy, który nie dopilnował, aby przepisy w wystarczający sposób gwarantowały realizację instytucji milczącej zgody przewidzianej w art. 11 ust. 9 USDG.

 

Uwagi i stałego monitoringu wymaga także stosowanie art. 11 ust. 9 USDG przez organy administracji oraz sądy administracyjne, gdyż sytuacja w tym zakresie nie wygląda w tej chwili najlepiej.

 

 

Michał Jabłoński

Michał Jabłoński

m.jablonski@lpig.pl

Absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego i członek Izby Adwokackiej w Warszawie. W ramach pracy zawodowej od wielu lat stale współpracuje z jedną z największych polskich kancelarii prawniczych, obsługując podmioty gospodarcze w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Jest doktorantem w Katedrze Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego WPiA UW i autorem licznych publikacji naukowych. Jest wiceprezesem zarządu Laboratorium Prawa i Gospodarki. Analizuje wpływ stanowienia i stosowania prawa administracyjnego oraz przepisów procedur (administracyjnej, sądowoadministracyjnej, cywilnej) na warunki prowadzenia działalności gospodarczej oraz funkcjonowanie poszczególnych rynków branżowych.