Dlaczego zapomnieliśmy o ustawie o swobodzie działalności gospodarczej? – refleksja na tle jej art. 77 ust. 6


|

Wiele korzystnych dla biznesu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest w praktyce ignorowanych przez administrację publiczną i sądy administracyjne. Ten niekorzystny trend dotyczy m.in. art. 77 ust. 6 tej ustawy, który formułuje zakaz wykorzystywania dowodów pozyskanych w toku kontroli przedsiębiorcy prowadzonej niezgodnie z przepisami. Ten niesłychanie korzystny dla przedsiębiorców przepis został w zasadzie pozbawiony realnego znaczenia. W ocenie Laboratorium sytuacja ta wymaga pilnej zmiany.

 

„Konstytucja polskiej przedsiębiorczości”, jak kiedyś nazywano ustawę o swobodzie działalności gospodarczej uchwaloną w 2004 roku (wkrótce mija 10 lat od tego czasu), jest niestety ustawą w praktyce zapomnianą. Niektóre z jej najbardziej korzystnych dla przedsiębiorców regulacji są w zasadzie pomijane przez organy administracji publicznej, a przez to ich znaczenie dla biznesu, mimo pozornie dużego potencjału, jest marginalne. Obraz ten nieszczęśliwie wzmacnia ostatnio orzecznictwo sądów administracyjnych, które stają po stronie takiej wykładni niektórych przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która pozbawia je walorów dla przedsiębiorców.

 

Niniejszy artykuł porusza problem jednej z takich marginalizowanych regulacji, choć oczywiście zagadnienie jest o wiele szersze i dotyczy znacznej części analizowanej ustawy (w kolejnym wpisie poruszę problematykę innego jej przepisu, tj. art. 11 ust. 9).

 

Obecnie skupię się na regulacji art. 77 ust. 6 ustawy, dotyczącego kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Zgodnie z tym przepisem: „Dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy”.

 

Warto zapamiętać tę regulację – w oczach każdego prawnika taki przepis, w naszym porządku prawnym, powinien zostać uznany za rewolucyjny.

 

W żadnej procedurze obowiązującej w naszym kraju (cywilnej, karnej, administracyjnej) nie ma tak daleko posuniętej regulacji chroniącej obywatela przed skutkami pozyskania przez władzę publiczną dowodów w sposób niezgodny z prawem. W pewnym sensie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nasuwa luźne skojarzenia ze znaną instytucją amerykańskiego procesu karnego – doktryną „owoców zatrutego drzewa” (to skojarzenie oczywiście wymagałoby szerszego komentarza).

 

Jak odczytywać art. 77 ust. 6 ustawy?

 

W mojej ocenie można go rozumieć tylko w jeden sposób: otóż każdy dowód pozyskany przez organy kontrolne w toku kontroli przedsiębiorcy, jeśli został przeprowadzony niezgodnie z przepisami o kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy i dowód ten miał istotny wpływ na wynik kontroli, tj. na ustalenia faktyczne dokonane przez organ kontrolujący, nie może być wykorzystany w postępowaniach dotyczących kontrolowanego przedsiębiorcy. Jest to więc regulacja bardzo postępowa, gwarancyjna w stosunku do przedsiębiorców. Chroni ich przed skutkami nadużyć organów kontrolujących i ustaleniami kontroli dokonywanymi przez kontrolujących często na granicy prawa.

 

Tak jednak nie jest w ocenie samych organów administracji, które przepis ten zupełnie ignorują i jako żywo korzystają z wszelkich dowodów zdobytych w toku kontroli, nawet tych uzyskanych z naruszeniem przepisów o kontroli. Niestety rękę do takiego stanu rzeczy przykłada orzecznictwo sądów administracyjnych, które dokonuje niekorzystnej dla biznesu wykładni art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Chodzi o jeden, ale bardzo istotny szczegół. Otóż w ocenie sądów administracyjnych, aby zdyskwalifikować jakiś uzyskany w toku kontroli dowód na przyszłość, trzeba wykazać, że to naruszenie prawa, które miało miejsce, miało mieć istotny wpływ na wynik kontroli. Tym samym nie jest, w ocenie sądów administracyjnych, badany wpływ dowodu na ustalenia kontroli, lecz jedynie wpływ dokonanego naruszenia prawa (przykładowo wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 roku, sygn. I FSK 1645/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/26846503C8 , wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 roku, sygn. II GSK 1593/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/B33A70A3BC ).

 

O co chodzi? Jeśli przyjęlibyśmy wykładnię wynikającą moim zdaniem wprost z przepisu i będącą jego gramatyczną interpretacją, tj. dotyczącą wpływu pozyskanego dowodu na ustalenia kontroli, to przykładowo dokument (np. faktura) uzyskana przez organ kontrolujący w toku kontroli prowadzonej już po przekroczeniu maksymalnych okresów kontroli przewidzianych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, jeśli był on podstawą negatywnych dla przedsiębiorcy ustaleń kontroli, nie mógłby stanowić dowodu np. w postępowaniu podatkowym. Jeśli przyjąć natomiast wskazany wyżej pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, nie byłoby to już takie oczywiste. Przedsiębiorca musiałby bowiem wykazać, iż gdyby organ kontrolujący działał zgodnie z przepisami, wyniki kontroli byłyby inne. To już jednak pozostawia szerokie pole do interpretacji – choćby we wskazanym przykładzie, organy mogą twierdzić, że hipotetycznie ten sam dowód mógł być równie dobrze uzyskany w toku kontroli prowadzonej zgodnie z przepisami, tj. w okresie maksymalnym wskazanym w ustawie (co w zasadzie może być prawdą).

 

Tym samym rozumienie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych odbiera przedsiębiorcom bardzo cenny oręż przeciwko organom kontrolnym nonszalancko podchodzących do nałożonych ustawą ograniczeń kontroli. Waga przepisu została zatem sprowadzona w zasadzie do zera.

 

Moim zdaniem zaradzić tej niekorzystnej sytuacji można w dwojaki sposób. Sugerować należy szeroko zakrojone działania zmierzające do zmiany niekorzystnego i oderwanego od gramatycznej wykładni art. 77 ust. 6 ustawy orzecznictwa sądów administracyjnych (forsowanie konkretnej argumentacji w postępowaniach sądowoadministracyjnych, publikacje naukowe i prasowe poruszające problem, zainteresowanie Rzecznika Praw Obywatelskich). Drugim rozwiązaniem jest doprowadzenie prawodawcy do interwencji legislacyjnej, precyzującej brzmienie art. 77 ust. 6 ustawy i wzmacniającej jego określone rozumienie. Obydwie drogi, w mojej ocenie, wymagają aktywności takich organizacji pozarządowych jak Laboratorium – stojących na straży prawa przyjaznego przedsiębiorcom. Zobowiązujemy się podjąć działania w tym kierunku i zachęcamy w tym celu do współpracy środowiska przedsiębiorców.

 

Osobną kwestią jest gruntowna analiza ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i wskazanie kierunków pożądanych, z punktu widzenia biznesu, zmian tej ustawy. To również będzie przedmiotem działań Laboratorium w niedługim czasie.

 

Michał Jabłoński

Michał Jabłoński

m.jablonski@lpig.pl

Absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego i członek Izby Adwokackiej w Warszawie. W ramach pracy zawodowej od wielu lat stale współpracuje z jedną z największych polskich kancelarii prawniczych, obsługując podmioty gospodarcze w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Jest doktorantem w Katedrze Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego WPiA UW i autorem licznych publikacji naukowych. Jest wiceprezesem zarządu Laboratorium Prawa i Gospodarki. Analizuje wpływ stanowienia i stosowania prawa administracyjnego oraz przepisów procedur (administracyjnej, sądowoadministracyjnej, cywilnej) na warunki prowadzenia działalności gospodarczej oraz funkcjonowanie poszczególnych rynków branżowych.