NSA funduje branży deweloperskiej niespokojne czasy


|

W ostatnim okresie miało miejsce kilka ważnych wypowiedzi sądów administracyjnych, które mogą wprowadzić dodatkowe ryzyka do działalności deweloperów. Może to skutkować poszerzeniem katalogu sytuacji, w których deweloper utraci pozwolenie na budowę w trakcie realizacji inwestycji. Problem wymaga niewątpliwie monitorowania.

Większość przedsiębiorców działających w branży deweloperskiej, realizując często bardzo kosztowne inwestycje, musi liczyć się z potencjalnym ryzykiem uchylenia pozwolenia na budowę, na podstawie którego prowadzona jest inwestycja. Niestety, polskie prawo budowlane oraz procedury, które gwarantują uprawnienia odwoławcze sąsiadom inwestora oraz organizacjom społecznym, nie pozwalają przedsiębiorcom spać spokojnie. Oczywiście łatwo sobie wyobrazić jak podnosi koszty realizacji inwestycji wstrzymanie robót budowlanych spowodowane nawet przejściową utratą pozwolenia na budowę.

Ryzyko jest tym większe, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę jest uzależniona od jeszcze innych rozstrzygnięć, np. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też decyzji o warunkach zabudowy. Eliminacja któregoś z takich rozstrzygnięć, w oparciu o które udzielono pozwolenia na budowę, rodzi niebezpieczeństwo także dla samego pozwolenia na budowę.

Do tej pory jednak, zarówno przepisy, jak i praktyka ich stosowania zdawały się te ryzyka minimalizować. Przykładowo, w przypadku stwierdzenia nieważności np. decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia ryzyko to sprowadzało się, jak dość powszechnie przyjmowano, do możliwości wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wznowienie postępowania dawało natomiast z reguły szansę na obronę pozwolenia na budowę (np. z uwagi na upływ czasu lub przewidywane wydanie decyzji o takiej samej treści w wyniku wznowienia).

Natomiast stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie miało wpływu na byt już wydanej ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Powszechnie bowiem przyjmowano, że nie ma trybu wzruszenia decyzji wydanych na podstawie aktu prawa miejscowego (takiego jak plan miejscowy), w przypadku jego unieważnienia. Nie zmieniał tego fakt, że przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi przewidywały wzruszanie decyzji wydanych w oparciu o unieważnione akty prawa miejscowego, odsyłając do właściwego trybu, gdyż – jak wskazałem – w całym porządku prawnym takiego właściwego trybu nie ma.

Mimo, iż przepisy w tym zakresie się nie zmieniły, to jednak ostatni rok przyniósł orzeczenia sądów administracyjnych, które burzą ten, w miarę bezpieczny, obraz. W uchwale 7 sędziów I OPS 2/12 NSA wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną, przedmiotowo zależną decyzję, nie jest podstawą wznowienia postępowania, ale może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji zależnej. Zastosowanie poglądu wyrażonego w tej uchwale np. do unieważnionej decyzji o warunkach zabudowy prowadziłoby do konieczności stwierdzenia nieważności także pozwolenia na budowę wydanego na jej podstawie. Pogląd ten jest więc bardzo niebezpieczny dla inwestorów.

Uzasadnienie uchwały I OPS 2/12 (jak i sama jej treść) zawiera jednak sporo niedopowiedzeń – wystarczy wspomnieć, że zdaniem składu orzekającego stwierdzenie nieważności decyzji może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji zależnej. Można więc argumentować, że nie zawsze musi kończyć się to takim rezultatem, przy czym skład orzekający nie wskazał żadnych kryteriów, których spełnienie wymuszałoby zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności. W efekcie, w kilku kolejnych orzeczeniach niektóre składy sądów administracyjnych starały się pomijać pogląd wyrażony w uchwale I OPS 2/12, wskazując na powody, dla których nie obejmuje on danej sytuacji faktycznej (m.in. wyrok WSA w Warszawie, VII SA/Wa 1126/11). Przynosi to trochę optymizmu  i wskazuje, że sądy administracyjne mogą próbować podchodzić do poglądu wyrażonego w uchwale I OPS 2/12 zdroworozsądkowo.

O ile eliminacja np. decyzji o warunkach zabudowy zawsze rodziła pewne ryzyko dla pozwolenia na budowę (choćby ryzyko wznowienie postępowania), to uzyskanie pozwolenia na budowę w oparciu o plan miejscowy, z opisanych wcześniej powodów, wydawało się już całkiem bezpieczne. Nawet w przypadku zaskarżenia miejscowego planu do sądu administracyjnego (i ewentualnie jego stwierdzenia nieważności),  inwestor nie ponosił ryzyka np. utraty finansowania, ponieważ bez problemu mógł uzyskać opinie prawne potwierdzające bezpieczeństwo pozwolenia na budowę.

W ostatnich latach zapadło jednak kilka wyroków (m.in. wyrok NSA II OSK 400/11) wyrażających pogląd, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, jako wydanego w takiej sytuacji bez podstawy prawnej. Pogląd ten opiera się na tym, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu ma skutek ex tunc, a zatem znosi istnienie planu „wstecz”. Tym samym kształtuje się oddziałujący w przeszłość stan prawny, w którym nie było podstawy do wydania pozwolenie na budowę. Taka argumentacja wydaje się jednak co najmniej wątpliwa. Stanowi ona, moim zdaniem, przejaw niedopuszczalnego rozszerzania przesłanki nieważności decyzji, jaką jest jej wydanie bez podstawy prawnej – ze szkodą dla zasady trwałości decyzji ostatecznych. W dacie wydawania pozwolenia na budowę podstawa prawna niewątpliwie istniała, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł jej zignorować.

Tego rodzaju wypowiedzi sądów administracyjnych są bardzo niebezpieczne dla inwestorów. Rzadko bowiem inwestor ma wpływ na kształt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – innymi słowy ryzyko związane z uchyleniem planu jest zwykle całkowicie niezależne od inwestora. Trudno je też tak naprawdę zidentyfikować i przewidzieć wcześniej, zanim nie wpłynie skarga do sądu administracyjnego. Pogląd taki, jak zaprezentowany w wyroku II OSK 400/11, niesie więc poważne zagrożenie dla obrotu gospodarczego, skutkując stanem niepewności prawnej. Każdy kto spotkał się z podobnym przypadkiem w praktyce, zdaje sobie sprawę, że ryzyko dla pozwolenia na budowę, związane z ewentualnymi uchybieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bardzo trudno zarządzalne i stanowi istotną wadę prawną inwestycji – wpływając np. na cenę jaką inwestor może uzyskać odprzedając projekt inwestycyjny lub na koszty finansowania inwestycji. Obok tego problemu, z punktu widzenia branży deweloperskiej, nie można więc przejść obojętnie.

Na chwilę obecną, moim zdaniem, należy uważnie obserwować dalsze wypowiedzi sądów administracyjnych odnoszące się do zarysowanych kwestii. W przypadku ewentualnego umocnienia się niekorzystnych dla branży poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych, jedynym skutecznym rozwiązaniem będzie interwencja ustawodawcza. Konieczne będzie więc sformułowanie propozycji legislacyjnych, które złagodzą negatywne skutki nieważności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czy decyzji o warunkach zabudowy.

Michał Jabłoński

Michał Jabłoński

m.jablonski@lpig.pl

Absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego i członek Izby Adwokackiej w Warszawie. W ramach pracy zawodowej od wielu lat stale współpracuje z jedną z największych polskich kancelarii prawniczych, obsługując podmioty gospodarcze w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Jest doktorantem w Katedrze Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego WPiA UW i autorem licznych publikacji naukowych. Jest wiceprezesem zarządu Laboratorium Prawa i Gospodarki. Analizuje wpływ stanowienia i stosowania prawa administracyjnego oraz przepisów procedur (administracyjnej, sądowoadministracyjnej, cywilnej) na warunki prowadzenia działalności gospodarczej oraz funkcjonowanie poszczególnych rynków branżowych.