Wrażenia po wyroku w sprawie SK 18/09 – o grzechu pierworodnym polskiego systemu prawa


|

Od wydania ważnego i szeroko komentowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2013 r. (sygn. SK 18/09), w którym stwierdzono niekonstytucyjność przepisów ustaw podatkowych (Trybunał uznał, że art. 20 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2006 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji oraz stwierdził niezgodność art. 68 § 4 Ordynacji podatkowej z art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji; jednocześnie Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się niekonstytucyjności przepisu art. 30 ust. 1 pkt 7 u.p.d.f. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2001 r.), minęło już trochę czasu. Opadają powoli emocje (zwłaszcza emocje podatników „ukaranych” 75-procentowanym podatkiem), z dniem 27 września upłynął termin składania wniosków o wznowienie postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej, a pierwsze orzeczenia sądów administracyjnych wydanych po trybunalskim orzeczeniu prowadzą do wniosku, że nadzieja na odzyskanie utraconego majątku przez skrzywdzonych obywateli przez niekonstytucyjne prawo jest coraz bardziej realna (zauważyć warto, że jeszcze przed opublikowaniem wyroku oraz wydaniem pisemnego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn.: II FSK 2295/11, II FSK 2296/11, II FSK 2327/11, II FSK 2370/11 uchylał wyroki sądów I instancji wydane w „starym” stanie prawnym, tj. przed orzeczeniem Trybunału; podobnie rozstrzygające skargi na decyzje organów podatkowych wojewódzkie sądy administracyjne uchylały je jako wydane na podstawie niekonstytucyjnej podstawie prawnej, podporządkowując się w pełni stanowisku Trybunału Konstytucyjnego).

W wypowiedziach na temat wyroku w sprawie SK 18/09 komentatorzy skupiali się przede wszystkim na jego skutkach prawnych, uprawnieniach proceduralnych służących adresatom niekorzystnych decyzji podatkowych i potencjalnych scenariuszach postępowania (wznowienie postępowania podatkowego na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, wznowienie postępowania sądowo-administracyjnego na podstawie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albo ewentualnym „automatycznym” uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny – jeśli w dniu wyroku toczyło się już postępowanie sądowo-administracyjne). Podkreślano, że orzeczenie potwierdziło formułowane wcześniej przypuszczenia, iż przepisy ustawy o podatku dochodowym i ordynacji stosowane były przez wiele lat w sposób niedopuszczalny – orzekające na ich podstawie organy administracji skarbowej i sądy administracyjne bezpodstawnie „przerzucały” ciężar dowodu na stronę podatnika, ignorowały procesową zasadę prawdy materialnej, lekceważyły przepisy o przedawnieniu i przy pomocy wadliwej metodologii określały wysokość zobowiązania.

W wyroku jednak, przyjmując amerykański rozdział na „praktykę” i „literę” prawa, Trybunał skrytykował nie tylko polskie law in action. Dostało się również ustawodawcy, który stanowiąc law in the books wykazał się (który to już raz?) wyjątkową nieporadnością i ignorancją. Sędziowie TK (warto odnotować, iż w pięcioosobowym składzie sędzią sprawozdawcą była, autorka komentarzy do zasad techniki prawodawczej oraz innych publikacji poświęconych metodyce legislacyjnej, prof. Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz) analizowanym przepisom wytknęli m.in.: „Przedstawiona analiza art. 20 ust. 3 i art. 30 ust. 1 pkt 7 u.p.d.o.f. oraz art. 68 § 4 o.p. wskazuje, że mechanizm opodatkowania dochodów z nieujawnionych źródeł przychodu lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach jest obarczony bardzo poważnymi wadami legislacyjnymi dotyczącymi jego konstrukcji. Wprowadzając szczególnie restrykcyjną instytucję podatku od dochodów nieujawnionych, ustawodawca unormował ją jedynie w trzech lakonicznych przepisach prawnych, z których dwa okazały się wyjątkowo nieprecyzyjne i niejednoznaczne, podczas gdy instytucjom zdecydowanie mniej skomplikowanym, a przede wszystkim mniej ingerującym w konstytucyjne prawa jednostek, poświęca całe akty normatywne. Można zaryzykować stwierdzenie, że w rzeczywistości omawiane przepisy prawne tworzą jedynie szkielet instytucji, gdyż jej treść została ukształtowana dopiero w praktyce, co w oczywisty sposób musi budzić poważne zastrzeżenia z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Należy zauważyć, że w takim wypadku nie jest wystarczające, by podatnik znał obowiązujące regulacje prawne; w celu ustalenia przysługujących mu praw i ciążących na nim obowiązków powinien równolegle zapoznać się ze stanowiskiem organów podatkowych oraz orzecznictwem sądowym… ustawodawca zdawał sobie sprawę z istniejących kontrowersji dotyczących podatku od dochodów nieujawnionych. Nie jest zatem zrozumiałe, dlaczego zaniechał podjęcia odpowiednich działań legislacyjnych, mających na celu ich usunięcie, ograniczając się jedynie do nowelizacji nierozwiązujących zasadniczych problemów” (wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt SK 18/09, s. 75 i n.).

Nie pierwszy już raz okazuje się, że obowiązujące od dawna i stosowane przez wiele lat w konsekwentny sposób przepisy okazują się niezgodne ze standardami wyznaczonymi przez ustrojodawcę w ustawie zasadniczej. Zaskakującym jest natomiast fakt, że polski prawodawca – wyjątkowo nadpobudliwy, drobiazgowy i gadatliwy (zwiększająca się z roku na rok objętość publikatorów aktów normatywnych, akty zastępowane aktami nowymi z większą ilością przepisów, przyrost definicji legalnych i zwiększająca się ilość specjalistycznych sformułowań w polskim języku prawa), w sposób niezrozumiały lub lakoniczny reguluje kwestie najbardziej istotne z punktu widzenia praw jednostkowych – kluczowe instytucje prawa daninowego i represyjnego.

Fatalna legislacja stanowi przeszkodę dla biznesu – to przypominany wielokrotnie truizm. Lektura  raportów Rady Legislacyjnej albo analiz formułowanych przez środowiska biznesowe (przykładowo publikacja o wymownym tytule: „Czarna lista barier dla rozwoju przedsiębiorczości”, wydana przez Lewiatana w kwietniu 2012 r.) nie pozostawiają złudzeń co do jakości stanowionego w Polsce prawa. Jak się okazuje – obowiązujące w Polsce przepisy to potencjalna pułapka nie tylko dla przedsiębiorców. Tym gorzej, gdy sformułowania nieprecyzjne, pozwalające na nadmierne luzy interpretacyjne organów stosujących prawo zdarzają się w aktach powszechnie obowiązującego prawa szeroko stosowanych – przez podatników, konsumentów, wierzycieli, drobnych przedsiębiorców, obywateli…

Czy można odwrócić tę tendencję? Jakie reformy instytucjonalne przedsięwziąć? Ustawa o stanowieniu prawa (postulaty jej uchwalenia sięgają lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku), rozszerzenie kompetencji Rady Legislacyjnej (Rada w obecnym modelu to ciało kolegialne o profilu typowo „opiniodawczo-doradczym”), scentralizowanie procesu monitorowania obowiązującego prawa w ramach nowej instytucji ustrojowej „Rady Stanu” lub „Krajowej Rady Legislacyjnej” (koncepcje byłych Rzeczników Praw Obywatelskich), zagwarantowanie szerszego udziału w procesie prawodawczym ekonomistów, ewentualnie innych analityków o profilu nie-prawniczym?

Do skutków wyroku SK 18/09 oraz bolączkach polskiej legislacji będziemy niewątpliwie jeszcze wracać. Na dzień dzisiejszy jedno jest pewne – orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego potwierdza niestety aktualność smutnej konstatacji Lecha Falandysza, który zauważył przed wieloma laty: „Nie zanosi się na to, by system prawny III Rzeczypospolitej został szybko uporządkowany. Przeciwnie, przez nieudolność ustawodawcy i radosną twórczość władzy wykonawczej, komplikuje się on coraz bardziej…W pewnym momencie nikomu nie będzie się chciało szukać sensu i rozsądku, a zamiast państwa prawa będziemy mieli konkurs prawniczego bełkotu: kto wyda dźwięki bardziej oryginalne i niezrozumiałe… Bełkot ma wielką przyszłość” (L. Falandysz, Bełkot władzy, Tygodnik „Wprost”, nr 47/2000).

Krzysztof Koźmiński

Krzysztof Koźmiński

k.kozminski@lpig.pl

Absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz Akademii Artes Liberales (Międzyuczelnianych Indywidualnych Studiów Humanistycznych), gdzie studiował filozofię, socjologię i nauki polityczne. Doktor nauk prawnych, wykładowca i pracownik naukowy Wydziału Prawa UW. Starszy prawnik w uznanej warszawskiej kancelarii prawnej. Ekspert organizacji pozarządowych. Specjalizuje się w prawie konstytucyjnym oraz administracyjnym. Autor licznych publikacji naukowych. Prezes zarządu Laboratorium Prawa i Gospodarki